陳守海：我國石油天然氣立法的熱點和難點問題

從1980年代開始，當時的石油部就啟動了起草《石油天然氣法》的工作。在以后30多年的時間里，制定《石油天然氣法》的問題被不時提出。2019年1月18日，國家能源局印發《能源行業深入推進依法治理工作的實施意見》，其中提到加快推進重點立法項目，再次提出要積極做好《石油天然氣法》立法研究和起草修改工作，研究論證制定天然氣管理行政法規。石油天然氣是基礎能源，關乎國家經濟安全和國防安全，關乎老百姓的衣食住行，石油天然氣立法廣受社會關注，熱點和難點問題都不少。

石油天然氣行業要不要立法的問題

改革開放以來，我國經濟體制一直在從計劃經濟向市場經濟轉型過程中，石油天然氣行業的管理體制也在不斷發生變化，從壟斷逐步走向競爭。石油天然氣立法在為行業發展提供方向、為行業管理提供依據、為市場主體提供保障的同時，也會固化行業管理模式。因此，有一種觀點認為，我國是改革推動立法，不是立法推動改革，在行業管理體制改革不到位的情況下，沒有法律也許是好事，有利于探索行業改革模式，不會被束縛手腳。還有一種觀點認為，過去幾十年，我國沒有《石油天然氣法》，石油天然氣行業也得到了快速發展，取得了巨大的成就，因此有沒有《石油天然氣法》好像并不重要。

石油和天然氣合并立法還是各自立法的問題

石油和天然氣都是流體礦產，都是烴類，而且常常是伴生的，因此石油和天然氣常常被連在一起討論。同時，石油和天然氣的差異也很明顯。例如，在常溫常壓下，石油是液態（甚至是固態），比較容易儲存，可以管道運輸，也可以船 運、車運，運輸成本較低；天然氣是氣態，較多依賴管道運輸，運輸成本較高，液化后運輸成本更高。有專家測算，在我們最終支付的石油價格中，運輸成本約占5%，而在我們最終支付的天然氣價格中，運輸成本占50%以上。除了運輸和儲存方式不同，石油和天然氣的用途、管理體制也不相同。因此，很多專家認為，石油和天然氣應當分別立法而不是合并立法。

石油天然氣勘查開采領域如何開放的問題

開放石油天然氣勘查開采，允許更多市場主體參與，是石油天然氣立法的熱點問題，基本已經能夠達成共識。然而石油天然氣勘查開采投資巨大，投資風險和技術要求也都較高，我國長期實行壟斷經營管理體制，前景較好的油氣區塊和技術、人才都掌握在國有石油公司手中，其他市場主體如何進入這一領域是個問題。另外，我國石油天然氣行業管理體制是建立在壟斷經營基礎上的，如果開放石油天然氣勘查開采以后政府的管理能力不能同步跟上，可能會有一哄而上、環境污染、資源破壞、安全事故等問題。

石油天然氣管網公平開放的問題

公平開放是指石油天然氣管道建設運營企業必須平等對待所有用戶，允許第三方以公平的條件利用油氣管道運輸石油和天然氣。國家能源局前副局長張玉清認為，管網設施公平開放對促進油氣行業發展的作用，要比任何一項科技進步都要大。然而，國家發展改革委、國家能源局2014年出臺《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》后，實施情況并不理想。現在行業內普遍把油氣管網公平開放的希望寄托在成立國家管網公司上面。個人認為，成立國家管網公司并不能 真正解決油氣管網公平開放的問題，因為國家管網公司只涵蓋干線管網，大量的省內管網還是需要通過立法來推動公平開放。

成立國家管網公司的問題

國家管網公司并不是石油天然氣立法需要特別關注的問題，從立法的角度來看，國家管網公司和其他管網公司一樣，只是一家需要承擔公平開放義務的油氣管網公司。實際上，國家管網公司是目前油氣行業最為關注的話題，國家管網公司的成立將改變我國油氣市場格局。從目前情況來看，國家管網公司將是一家運銷分離、公平開放的干線管道經營企業，但是還不清楚國家管網公司是否會把石油央企的LNG接收站也納入進來，是否在干線管網建設運營方面享有壟斷權。行業內普遍認為，國家管網公司將在今年掛牌成立。既然已經決定成立國家管網公司，現在最要緊的是盡快成立，避免讓整個行業在等待中彷徨。

石油天然氣價格管理方式的問題

我國目前已經完全放開了原油銷售價格，但是對成品油和天然氣銷售價格還實行一定程度的管制。由于石油天然氣市場競爭不充分，有些領域甚至是完全壟斷的（例如，城市燃氣企業通過特許經營權壟斷區域內管道天然氣銷售），國家還沒有辦法完全放開價格管制、實行市場定價。對于價格主管部門來說，制定油氣銷售價格完全是個吃力不討好的差事。最近成品油價格“四連漲”，車主一般不會去想國際油價的事兒，石油央企和價格主管部門是現成的“背鍋俠”。石油天然氣價格市場化定價，有待于整個行業的市場化改革，實現市場主體多元化，形成真正有效的市場競爭。